基本案情

关岭县人民政府因实施棚户区改造项目作出《2017年永宁镇东片区城市棚户区改造项目房屋征收决定》，一并发布征收补偿安置方案，明确房屋征收实施单位为关岭县永宁镇政府。唐某某的房屋在征收范围内，该房屋为砖混结构一栋三层共354.23平方米，第二层113.49平方米与路面相平，用于经营便利店；第一层（负一层）113.49平方米位于路面以下，用于堆放货物。2016年11月，贵州某工程管理咨询有限公司出具《房屋面积测绘报告》，载明唐某某房屋砖混结构三层面积共354.23平方米，负一层及第一层共226.98平方米为经营面积。2017年2月6日，永宁镇政府根据上述测绘报告确定的面积，参照相关补偿标准，测算出唐某某房屋货币补偿款共计3411681.30元并与唐某某签订房屋征收补偿协议。补偿款全额支付后，唐某某主动搬迁腾房交征收部门拆除。此后，永宁镇政府发现测绘报告误将唐某某房屋负一层面积认定为经营面积，导致补偿款多算。经与唐某某协商返还未果，便以返还不当得利为由将唐某某诉至关岭县人民法院，该案已中止审理。2017年8月21日，关岭县人民政府根据某工程管理咨询有限公司对唐某某房屋重新作出的《房屋面积测绘报告》与《情况说明》，以及贵州某房地产估价有限公司作出的《唐某某户房屋征收评估分户报告》等，作出《关于对被征收人唐某某房屋征收补偿协议变更的行政决定书》，以征收部门永宁镇政府与唐某某签订的房屋征收补偿协议对房屋经营性面积认定错误，导致补偿数额多算为由，责令唐某某退回多领金额980678.50元。该决定书送达后，唐某某不服，向法院起诉，要求撤销关岭县人民政府作出的行政决定书。

法院认为

本案需要解决的核心问题有二：一是本案关岭县人民政府的行为是否属于行使行政优益权单方变更案涉协议；二是本案中相关情形是否能够引发关岭县人民政府非基于行政优益权而行使的单方变更权。

与传统的行政行为相比，在柔性执法理念的趋势之下，政府及其工作部门通过平等协商的方式和行政相对人签订行政协议，更有利于行政管理目标的实现。本案中关岭县人民政府已经选择了“行政协议”这一较为柔性的行为方式，在案涉协议签订中唐某某无主观故意或过失，履行中唐某某予以积极配合，作为善意的唐某某在本案中有值得保护的信赖利益，如关岭县人民政府仅以多支出一部分补偿款即草率单方变更案涉协议，不仅有悖于行政协议制度设立的初衷，更会破坏唐某某及公众对国家机关的信任，损害国家公信力。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：“房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告……造成损失的，依法承担赔偿责任；……”本案关岭县人民政府提交的某工程管理咨询有限公司出具的《情况说明》载明，因该公司提交的调查附表存在工作失误，导致经营面积确认错误，此《情况说明》如属实，在案涉协议双方协商变更不成的情况下，依据上述规定也应当由某工程管理咨询有限公司承担责任，而不存在损害国家利益和社会公共利益的情形。进一步说，关岭县人民政府主张“经营性用房”面积认定错误，尚需更加充分的证据予以证明。本案关岭县人民政府仅在案涉协议履行完毕后提交与本案有一定利害关系的某工程管理咨询有限公司出具的《房屋面积测绘报告》与《情况说明》及其他分户报告等，并不足以证明本案“经营性用房”面积认定错误，更不能以此径行作出单方变更协议决定。

案例评析

在我国现行行政诉讼法律制度下，行政机关不能作为行政诉讼的原告，为解决行政机关不能起诉行政相对人的问题，亦为便于行政机关在行政协议中实现行政管理和公共服务目的，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定了行政协议非诉执行程序，即如果行政协议中约定了强制执行条款，且该条款符合法律规定、内容明确并具有可执行内容，行政机关可依据该约定向法院申请非诉强制执行；未约定强制执行条款的，行政机关亦可通过作出书面决定，再将行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。这虽然明确了协议相对人不履行协议或者不按照约定履行协议时行政机关的救济路径，但在面对行政协议内容因某些正当理由，可能需要变更、终止甚至撤销时，行政机关仍不能通过提起行政诉讼寻求司法救济。

《行政诉讼法》虽然将行政机关违法变更、解除行政协议纳入了行政诉讼受案范围，但法律、司法解释未明确规定行政机关单方行使变更、解除权的条件，未来仍需在个案审查中逐步进行探索。一般认为，只有在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下，行政机关才能行使对协议内容的单方变更、解除权。也就是说，行政机关单方变更、解除协议必须以行政优益权为基础，以最大限度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。