行政机关的行为可以分为外部行为和内部行为。行政机关行使公共权力的行为，属于外部行为；行政机关对本机关的人事、财务、工作生活等方面的管理行为，属于内部行为；行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的公文文书等行为，也属于内部行为。《行政诉讼法》第十三条第三项对内部行为予以排除式规定，明确行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于人民法院行政诉讼受案范围。立法机关的理由主要是两点，一是内部行为不具有外部性，二是内部行为存在内部的救济机制。具体来说，首先，内部行为只影响行政机关的内部，并非行政机关对外履行的行政管理职能，对行政机关外部的公民、法人或者其他组织不发生权利义务关系，因此法院对行政机关的内部行为不应过问干预。其次，行政机关工作人员如对行政机关向其作出的奖惩任免等决定不服，根据有关规定有权向其上级行政机关或者人事、监察机关提起申诉。根据《公务员法》的规定，公务员对处分、辞退或者取消录用、降职、免职、定期考核为不称职、申请辞职或者提前退休未予批准，未按规定确定或者扣减工资、福利、待遇等不服的可以向原处理机关申请复核，对复核结果不服的可以向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉，也可以不经复核，直接提出申诉；对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。行政机关对处分不服，还可以向行政监察机关申诉。

对于内部行为与外部行为的划分标准，学术界主要提出了以下三种观点。第一种观点认为是否属于内部行为，主要是看其作用的对象，如果是对公民、法人或者其他组织作出的行政行为，属于外部行为，如果是以行政机关及其工作人员作为作用对象，则是内部行为。第二种观点认为是否属于内部行为，主要是看行政法律关系主体中是否存在从属关系，如果在行政法律关系中行政机关与相对方具有从属关系，则作出的行为是内部行为；如果在行政法律关系中行政机关与相对方之间不存在从属关系而存在管理与被管理的关系，则属于外部行为。第三种观点认为是否属于内部行为，主要是看行为是否发生于行政机关内部，是否基于行政隶属关系，是否仅仅影响行政机关内部实务。如果行政机关作出的行为发生于行政机关内部，基于行政隶属关系仅仅影响行政机关的内部事务，属于内部行为，否则就属于外部行为。我们认为是否属于内部行为，应当从行为的法律性质来看。根据《行政诉讼法》的规定，内部行为的作出主体仅仅局限于行政机关，如果我们从保护行政相对人的合法权益的善良意愿出发，内部行为仅仅是指行政机关作出的行为但是在事实上并非只有行政机关与行政相对人之间形成行政法律关系，一些被法律、法规、规章授权的组织也具有行政管理职能，其针对特定人作出的行为，亦有内部行为。以行政机关为例，如果行政机关作出的行为仅仅是在行使行政机关内部的管理职能，其性质属于内部行为，如果行政机关作出行为时，影响到了行政机关内部工作人员受《行政诉讼法》保护的合法权益，则此行为不是行政机关内部的管理行为，而是一种可诉的行政侵权行为。综上所述，并非所有的内部行为都适宜法院进行司法审查，同样地，并非所有的内部行为都应排除于司法审查范围之外。对于部分内部行为，可以纳入行政诉讼受案范围，不能认为行政机关作出的行为，如果属于内部行为，就一概排除司法审查，必须根据案件的具体情况，且依据一定的标准来进行判断。