行政协议的无效，是指行政协议不具有法律约束力和不发生履行效力。一般而言，行政协议依法成立后就具有法律约束力，但是无效协议由于违反法律、行政法规的强制性规定或者损害国家、社会公共利益而不具有效力。行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。行政协议属于行政行为的一种，也适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定。行政协议有下列情形之一的，可以认定为无效：（1）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（2）行政行为没有法律规范依据；（3）行政行为的内容客观上不可能实施；（4）行政行为的实施将导致犯罪或者严重违法；（5）行政行为内容明显违背公序良俗；（6）行政行为的实施将严重损害公共利益或者他人合法权益；（7）其他重大且明显违法的情形等。

　　人民法院判决解除协议或者确认协议无效，可以根据合同法等相关规定作出处理。这里的“相关规定”主要是指《民法典》第157条的规定，即，民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。

　　在行政法上，考虑到行政协议所具有的行政管理目的、维护国家利益和社会公共利益目的，也应当尽可能减少无效的行政协议的适用。总体上，对于无效行政协议的标准应当把握“重大且明显”标准。这一标准体现在三个方面：（1）对于以行政协议形式体现出来的行政行为，完全适用《行政诉讼法》第75条关于无效行政行为的规定；（2）对于适用民事法律规范合同无效规定的，也要注意行政诉讼的特征，把握只有达到“重大且明显”违法标准的，才确认行政协议无效；（3）要尽可能推进行政协议有效，尽可能通过瑕疵补正的方式使得行政协议重归有效。行政协议无效的内容可以补正，在一审法庭辩论终结前补正的，人民法院可以确认行政协议有效。

　《行政协议规定》就行政协议无效的情形作出列举：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”根据上述规定，行政协议无效主要分为以行政协议形式体现出来的行政行为、适用民事法律规范的无效情形两种。

1.以行政协议形式体现出来的行政行为
　　（1）被告无职权或者超越职权订立的。行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。这是关于行政行为无效的规定。据此，对于被告无职权或者超越职权订立的行政协议，应当认定为无效。例如，工商局签订涉及高速公路建设的PPP协议，该行政机关并无相应职权或者职责签订此类协议。“无民事行为能力人实施的民事法律行为无效。”行政机关无职权或者超越职权订立行政协议，实际上也并不具备签订行政协议的权利能力和行为能力。这是由于对于行政机关而言，权利能力和行为能力是一致的。

　　（2）作为行政协议主要内容的行政行为无效的。行政协议与行政行为之间只是形式的不同，两种形式的行政活动均可能发生转换。典型的例子是，在国有土地上房屋征收补偿中，经协商一致的，可以签订征收补偿协议；协商不一致的，征收部门即作出征收补偿决定。两种行政活动的内容具有同质性。再比如，大陆法系国家和地区中通行的行政和解合同。对于特定情形下的行政处罚可以转换为行政协议。例如，中国证监会发布的《行政和解试点实施办法》规定，在对行政相对人涉嫌违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定行为进行调查执法过程中，根据行政相对人的申请，与其就改正涉嫌违法行为，消除涉嫌违法行为不良后果，交纳行政和解金补偿投资者损失等进行协商达成行政和解协议，并据此终止调查执法程序。如果本应当进行的行政处罚是由于执法主体资格、无职权依据导致无效的，相应的行政协议也无效。

　（3）按照事项性质或者法律、法规、规章的规定不得订立行政协议的。考虑到行政协议的行政管理目的以及涉及的国家利益、社会公共利益，并非所有的行政事务适合用行政协议来完成。如在治安管理等干预行政和税务管理等租税领域，行政机关原则上只能采取行政处罚等方式。行政机关不得对自身的核心权力以行政协议的方式进行处分，否则视为行政职权的抛弃。例如，税务机关的征税稽查职能。法国判例明确将租税权、警察权和命令权视为与行政协议不相容的领域。这三项权力均属于行政权力的一部分，是国家主权的化身。如果约定这些事项会限制主权的行使，违背主权不可让与的原则。因此这些行政权力不可以委托行使。例如，在司法实践中，有的公安机关与特定公司签订治安承包协议，由特定公司完成罚款额度，在社会上引起强烈不满，属于按照事项性质不能签订行政协议的情形，属于典型的无效协议。

2.适用民事法律规范的无效情形
　　根据立法机关的要求，人民法院可以参照民事法律规范。包括《民法典》规定确认行政协议无效。对于这一问题，立法机关的释义中明确“法院审理这类争议，在实体法方面，应当优先适用有关法律法规或者规章的特别规定，没有特别规定的，适用合同法”。这就是说，即便适用民事法律规范，也要注意行政协议本身具有的公法属性。对于具有公法属性的规则应当优先适用，即便适用民事法律规范，为了防止国家利益和社会公共利益遭受损害，“重大且明显”的标准也应当继续坚持。适用民事法律规范，也是大陆法系国家和地区的通行做法。主要包括五种情形：

　（1）一方以欺诈、胁迫的手段订立协议，严重影响国家利益和社会公共利益。有观点认为，行政机关以欺诈、胁迫手段订立协议的，属于无效协议；行政相对人以欺诈、胁迫手段订立协议的，属于可撤销协议。理由是，对于后者，行政机关完全可以撤销协议。合同法上，对于此种情形，还有“损害国家利益”的限定条件。一般情况下，无论是行政机关还是行政相对人以欺诈、胁迫手段签订的，在订立时均会损害国家利益，均属于无效协议。理由是：①协议双方只要采取上述方式的，实际上都会损害国家利益。②以上述方式签订协议的，不仅“损害国家利益”，也损害社会公共利益。③行政机关采取“欺诈、胁迫手段”，完全违背了合法行政、良善行政的要求，属于“重大且明显”违法。司法实践中，对于行政机关欺诈、胁迫方式，一般采取从现有证据中“推定”的方式，因为行政机关缺乏主观心理状态。例如，土地管理局将严重污染的土地出让给行政相对人；城管行政机关强令摆摊设点的行政相对人与其签订“摊位使用权出让协议”；原国有土地使用权人具有房地产开发资质，政府要求开发商必须签订低价收储协议，否则就不进入招拍挂程序等，应当认定为胁迫。

　（2）恶意串通。恶意串通是行政机关和行政相对人非法勾结，为牟取私利，共同订立行政协议。行政机关作为公法人，难以采取“恶意串通”的方式。在司法实践中，一般是行政机关的工作人员与行政相对人恶意串通。例如，在国有土地出让招投标过程中，行政相对人采取行贿的方式，获得签订土地出让协议的权利；行政机关针对同一招投标项目，分别与不同的行政相对人订立行政协议等。在民法上，无效合同需要满足“恶意串通”“损害国家、集体或者第三人利益”两项条件。对于行政协议而言，只要行政机关和行政相对人之间采取“恶意串通”的方式，就必然会损害国家利益。因此，合同法上的关于“损害国家、集体或者第三人利益”限定条件并无太大必要。需要注意的是，这里的“恶意串通”需要达到“重大且明显”程度，防止将普通人所具有的“过失”定义为“恶意串通”。

　（3）以合法形式掩盖非法目的。此种情形称为“伪装协议”。此类协议是行政机关或者行政相对人为了达到非法的目的而采取迂回的方式避开了法律、行政法规的强制性规定。债权人与行政机关签订房屋征收补偿协议，损害了房屋所有权人的利益；再比如，行政相对人已经与他人签订房屋买卖合同，又与行政机关签订房屋征收补偿协议。

　（4）损害社会公共利益。民法上，违背公序良俗的民事法律行为无效。从大陆法系国家和地区的做法来看，对于行政行为违背公序良俗的，亦属于无效。

　（5）违反法律、行政法规的强制性规定。强制性规定对应任意性规定。强制性规定的目的在于排除协议当事人的意思自由，当事人不得在协议中排除法律、行政法规强制性规定的适用。在涉及建设工程的PPP协议中，对于行政相对人资质有明确要求的，如果行政相对人未取得建筑施工企业资质或者超越资质登记的，该行政协议无效。

　　需要注意的是，在行政协议诉讼中，为了保障行政协议实现行政管理目的，一般仍然应当把握“重大且明显”标准。在司法实践中，需要把握以下几个问题：

　（1）行政协议不区分管理性规定和效力性规定。在民法学界，对于强制性规定，为了避免合同无效，区分了效力性规定和管理性规定。所谓效力性规定是指，违反了强制性规定可以导致民事制裁的规定；所谓管理性规定是指，违反了强制性规定，不一定导致民事制裁，但是可能导致刑事或者行政上的制裁。民法学界对于强制性规定的区分，实际上导致各自存在大量的例外，人为导致了混乱。在行政协议诉讼中，人民法院不宜首先区分强制性规定的分类，只要违法达到了“重大且明显”程度，均得判定行政协议无效。

　（2）行政协议当事人约定无效情形的，该约定不产生效力。司法实践中，行政协议约定无效情形的，实际上更多是行政协议生效的情形。对于是否无效，属于人民法院依照法律规定判断的范畴，该事项属于法定事项，当事人约定的，该约定不具有法律效力。