基本案情

胡小系胡大之子。2017年1月13日，某街道办作为甲方与乙方胡大签订《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》，协议主要内容为：因配合城乡建设或改善居住条件的需要，甲方同意对乙方给予补偿安置。乙方自愿选择住宅房屋补偿安置方式为协议搬迁。拆迁合法房屋补偿196239.6元，附属设施设备、装饰装潢补偿214691.61元，搬迁费1920元，临时安置补助费9216元，奖励费6000元，住改营补贴17600元，合法建筑面积区位因素与漏项等补贴372332.79元。乙方合计应得补偿818000元。乙方的安置点为××家园，限定价为每平方米1420元。胡大同日签署借条一份，内容为：“今借到某街道办事处××家园16幢105室、车库C115，暂时居住，待手续完善后结算。”之后，胡大、胡小以被迫签署“空白协议”为由提起行政诉讼，请求撤销协议。审理中经委托鉴定，南京东南司法鉴定中心于2017年12月28日出具司法鉴定意见书，结论为，倾向认为该协议上胡大的签名字迹不是胡大所写。某街道办申请重新鉴定，某司法鉴定中心于2018年4月18日出具司法鉴定意见书，结论为，涉案协议上“胡大”的签名与胡大本人签名样本不是同一人所写。

案件焦点

案涉搬迁补偿“空白协议”是否系协议双方真实意思表示，是否合法有效。

法院裁判

江苏省如东县人民法院经审理认为：任何一方当事人都不得将自己的意志强加给另一方，更不得采取强迫、胁迫等手段迫使另一方当事人在违背其意愿的情况下签订合同。为了表明当事人之间对合同内容达成一致，需要在合同书上进行签字或者盖章。本案中，就涉案搬迁补偿安置协议上“胡大”的签名是否为其本人所签进行了两次司法鉴定，第一次鉴定由南京东南司法鉴定中心作出倾向性鉴定结论，倾向认为该协议上胡大的签名字迹不是胡大所写。经补充比对样本进行了第二次鉴定，某司法鉴定中心作出的鉴定结论为涉案协议上“胡大”的签名与样本胡大签名不是同一人所写。当时有效的《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，胡大虽然在借条上签名，同意先行借房居住，但该借条内容仅涉及所借住房屋及配套设施、资料的情况，无法体现胡大系对涉案搬迁补偿安置协议的追认。因此，某街道办所提供的证据不能证明达成涉案搬迁补偿安置协议系胡大的真实意思表示，或者事后得到胡大的确认，故涉案搬迁补偿安置协议应当确认为无效。

江苏省如东县人民法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款规定，作出如下判决：确认案涉《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》无效。

某街道办不服，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。本案中，从两次司法鉴定的结果来看，第一次倾向性鉴定结论认为该协议上签名字迹不是胡大所写。第二次鉴定结论为涉案协议上签名与样本胡大签名不是同一人所写。鉴定意见是鉴定机构以其专业知识所出具的专门意见，案涉两次鉴定的鉴定人具有鉴定资质，鉴定程序亦无违法之处，且两家不同机构作出的鉴定意见高度一致。胡大虽然在借条上签名，同意先行借房居住，但该借条内容仅涉及所借住房屋及配套设施等情况，也仅选择了部分房屋，不涉及全部安置权益。胡大、胡小被公安机关询问的时间、电话报警时间、协议签订的时间、借条形成时间、房屋拆除时间等，均难以经受常理之推敲。因此，胡大称交房等并非其真实意思表示符合客观事实。本案协议非胡大本人签字，胡大对协议的签订也不予认可，协议欠缺合意、缔约、真实意思表示等基本生效要素，应当认定为无效行政协议。

江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，作出如下判决：驳回上诉，维持原判。

根据土地管理法、土地管理法实施条例等相关规定，对集体土地征收的补偿主要包括土地补偿费、安置补助费等相关补偿费用，前者一般归属于村集体经济组织，后者一般归属于农户个体。对宅基地上房屋的拆迁补偿，有的行政机关与被征收人签订“空白协议”，协议仅载明征收双方、被征收房屋等征收内容，但相关补偿内容仅作口头约定，而在房屋被实际拆除后再补充填写。实践中，有关“空白协议”争议主要有三种情形。

一是缔约资格争议。此类案件原告主要认为“空白协议”系无权处分人签订，或者原告虽然是案涉协议缔约方，但主张受欺诈胁迫签订协议。人民法院主要审查协议缔约方是否具备家事代理权、缔约方署名是否真实、行政机关是否经过权属调查等程序充分履行注意义务以及是否存在行政机关利用优势地位以欺诈、胁迫的方式签订协议等，对经审查认为存在上述违法缔约情形的，依法判决确认协议无效。

二是协议内容争议。从尊重行政惯例以及征收拆迁整体稳定性考虑，此类案件不宜整体“一刀切”认定协议无效。一方面，如果原告有证据证明协议明显不符合补偿安置方案确定的补偿标准，或者明显低于被征收不动产市场价值的、明显不利于保障被征收人合法补偿安置权益的，依法确认空白协议无效。另一方面，如果被告能够提供相应的证据证明原告在起诉前已经实际完全取得补偿、协议已经完全履行到位的，或者原告在诉讼中对补偿安置的内容不持异议的，一般不以“空白协议”为由确认无效。

三是协议履行争议。此类案件原告一般对“空白协议”约定的补偿安置内容没有异议，而仅认为行政机关未依法或者依约履行协议。对此，人民法院一般尊重双方对补偿安置的约定，即原则上不以补偿安置内容超过法定补偿标准确认超过的部分无效，而主要审查是否存在不依法或者不依约履行协议情形，并相应作出驳回诉讼请求、责令行政机关履行协议约定义务等判决。