基本案情

某区政府于2017年7月作出《关于某棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》，主要内容为：某棚户区改造项目于2017年4月11日8时至2017年7月19日24时进行预签房屋征收补偿协议工作。截至2017年7月19日24时，预签征收补偿协议比例为96.27%，达到了规定的75%的预签征收补偿协议生效条件。某区政府决定对征收范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。某区政府负责涉案项目房屋征收与补偿工作；某区政府房屋征收办公室为该项目的房屋征收部门，组织实施征收与补偿工作；北京市某区房屋征收事务中心为该项目的实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。该项目正式签约期限为2017年7月23日9时起至2017年8月11日24时止。

在预签协议期限内签订的征收补偿协议已生效，已在预签协议期限内签订征收补偿协议的被征收人，应自本决定发布之日起15日内将被征收房屋及相关未登记建筑腾空并完成交房手续；未签订征收补偿协议的被征收人应在正式签约期限内签订征收补偿协议，并在签订征收补偿协议后15日内将被征收房屋及相关未登记建筑腾空并完成交房手续。张某不服，诉至法院，请求撤销被诉征收决定。

经查，张某居住的房屋位于本次征收范围内，该房属承租直管公房，公房租赁合同载明承租方为张甲，住宅为1间半，使用面积是23.2㎡。张某自述张甲系其父亲，张甲于2014年去世后，其一家继续居住使用涉案房屋，1984年前后，其家分别在该房处自建加盖超出上述租赁合同记载面积的房屋。

案件焦点：被诉征收决定是否存在严重损害原告张某合法权益的程序违法情形。

裁判要旨

北京市第四中级人民法院经审理认为：某区政府作出的被诉征收决定证据确凿、适用法律规定正确、程序合法。原告请求撤销被诉征收决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据。

北京市第四中级人民法院判决：驳回张某的诉讼请求。张某不服一审判决，提起上诉。北京市高级人民法院经审理认为：涉案项目符合征补条例有关公共利益的征收条件，某区政府作出被诉征收决定前履行了改建意见征询、评估机构选择、房屋征收补偿方案的制订及意见征求与反馈、预签约及社会稳定风险评估等程序，并设立征收补偿资金专用账号，确保资金足额到位、专款专用等。

关于被诉征收决定是否存在严重损害上诉人张某合法权益的情形。本案中，上诉人居住的房屋，既有承租直管公房租赁合同上记载部分的建筑，也有因自建加盖行为产生的未登记的建筑。某区政府应根据征补条例等规定，对该处房屋的权属、区位等情况组织调查登记，并将调查结果在房屋征收范围内向上诉人公布，对其中未经登记的部分建筑也应该进行调查、认定和处理，并保障上诉人的异议权。但在被诉征收决定作出前，某区政府并没有对上诉人所居住的全部房屋的权属、区位等进行调查、登记及在征收范围内公布调查结果，亦未对上诉人所居住的未经登记房屋作出认定和处理。根据涉案项目征收补偿方案，该项目的补偿方式为货币补偿或房屋产权调换。同时，征收补偿方案还就“协议生效后住宅房屋相关奖励”进行了约定，由于某区政府未履行上述程序，上诉人的未登记房屋实际无法进入评估程序，也无法通过预签订征收补偿协议获得签约速度奖等奖励。同时，若上诉人最终选择产权调换，或者选择货币补偿、申请购买奖励房源，上诉人对相应房源的选择范围也必将受到影响，无法与同等条件已签署征收补偿协议的被征收人获得同等保护。故某区政府未对上诉人履行上述程序，对其合法权益造成重大影响。综上，某区政府未履行上述程序，显已构成程序违法，应予纠正。

另，某区政府因违反法定程序，其行政行为属依法撤销情形，鉴于涉案项目属于对危房集中、基础设施落后地段进行旧城区改建，涉及公共利益等，故本案作出确认违法判决，不撤销被诉征收决定。考虑到某区政府上述程序违法行为影响上诉人的征收补偿权益，同时责令某区政府采取补救措施，及时启动对上诉人所居住房屋，包括公房租赁合同未记载部分房屋的调查、认定、处理及结果公布程序，并保障上诉人的异议权、选择权等。由于某区政府针对大部分被征收人房屋已履行法定调查认定及公布程序，因此将本确认违法判决的效力范围限定于上诉人和某区政府之间，对其他被征收人不具有既判力。

综上，北京市高级人民法院判决：一、撤销一审判决；二、确认某区政府作出的被诉征收决定未履行对张某居住的未登记房屋的调查、认定、处理及结果公布程序违法；三、责令某区政府于本判决生效之日起七个工作日内启动对征收范围内张某居住的未登记房屋的调查、认定、处理及结果公布程序。

法官后语

本案关于被诉征收决定是否存在损害上诉人合法权益的程序违法情形，二审与一审有不同观点。本案中，上诉人所居住的房屋，既有公房租赁合同上记载部分的建筑，也有因自行加建行为产生的非合同记载部分的建筑。但根据在案证据，某区政府未对上诉人的未经登记房屋作出认定和处理，由于未履行该程序，上诉人的合法权益受到重大影响，显已构成该部分程序违法，应予纠正。故二审法院依法改判确认该部分程序违法。

房屋征收决定是征收补偿决定的前置程序，对被征收人的补偿安置奖励等合法权益产生重大影响，在审查房屋征收决定是否合法时，应进行全面审查，尤其作出征收决定前的法定程序。本案被诉征收决定作出前，对上诉人被征收的房屋没有依法进行全面调查、登记和认定、处理，二审法院考虑到涉案项目的征收符合公共利益条件等，为维护大多数已预签约被征收人的合法权益，最大限度减少法院判决对推进涉案项目征收程序的影响，仅判决确认被诉征收决定未履行相关法定程序违法，维持被诉征收决定的法律效力，将判决效力范围限定于案件上诉人与政府之间，责令政府采取补救措施，并保障上诉人的异议权等相关权利。