裁判要旨

行政机关签订行政协议，应在其自由裁量权范围内行使，不得侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益，也不得以协议为名，损害行政协议相对人的合法权益。政府制定的安置工作实施细则不违反上位法规定的，应作为判断政府与被拆迁人签订的补偿协议行为以及不履行依法安置法定职责行为是否合法的根据。补偿协议有关对被拆迁人安置房屋的约定，明显与安置细则规定不符，严重损害被拆迁人依细则应获得的补偿安置权利的，政府仍负有按安置细则规定依法给予被拆迁人进行安置的职责义务。

基本案情

翟某等人原籍为某县。1994年经某村委会同意，并经当地公安管理部门准许，全家迁移落户到某村委会第一村民小组，由某村委会划分宅基地建房居住至今。2007年11月，因某旅游度假开发区及道路项目建设需要，征用翟某等人宅基地及房屋，翟某等人与某区政府签订《征地拆迁补偿安置协议书》，约定以公寓楼形式安置，安置标准按107号文执行。协议签订后，双方均未按该协议约定履行。

2012年7月，某市政府批准同意实施《某镇征地拆迁补偿安置方案》（2012年安置方案）。为作好安置工作，某区政府2013年制定《某镇安置工作实施细则》（2013年安置细则），进一步明确安置分户原则、安置对象确定条件、安置分户及对象确认程序和具体安置办法。其中，第三条规定，某征地拆迁安置为连排住宅风情小镇，对开发建设项目征地拆迁的失地农民，原则上以村（居）委会为单位，按风情小镇建设片区就近集中安置。

连排住宅风情小镇分150㎡、200㎡、250㎡、300㎡四种户型，安置标准为每人50㎡。如以户为单位的人口数超出安置片区风情小镇最大户型安置标准确定的人口数，超出的人口按每人60㎡安置在公寓楼。

翟某等人作为被征收户，其户内符合安置条件的人口为翟某等5人。2015年9月，某区政府为加快建设项目，再次与翟某等人签订《被拆迁人员房屋征收补偿安置协议书》（2015年补偿协议），主要内容：翟某等人被征收房屋面积143.91㎡，安置人数5人；以产权置换的方式进行安置，安置房屋为风情小镇公寓楼，面积120㎡。协议签订后，某区政府于2015年9月将翟某等人房屋拆除。同年11月，翟某等人向某区政府提出纠正违法安置申请，某区政府未予以答复。

2016年1月，翟某等人提起本案行政诉讼，以2015年补偿协议是受胁迫、违背真实意思签订为由，请求确认2015年补偿协议中给予翟某等人补偿120㎡公寓楼内容无效，并依照2013年安置细则给予250㎡风情小镇连排住宅一处。

某市中级人民法院一审判决

2012年安置方案及2013年安置细则，均属《某省土地征收补偿安置管理办法》规定的征地补偿安置具体方案。安置方案经批准后，具有约束力。某区政府应按安置方案及其细则规定的安置方式、安置标准等，与被征收人签订征收补偿安置协议。2015年补偿协议内容违反“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的强制性规定，据此判决确认2015年补偿协议中某区政府给予翟某等人安置120㎡公寓楼的内容无效；某区政府应按2013年安置细则给予翟某等人安置某镇连排住宅面积250㎡安置房。

某区政府不服，提起上诉。某省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。某区政府不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院认为

行政协议案件涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理，必须按行政诉讼法的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。凡是违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议行为，均属于违法的行政行为。行政机关签订行政协议，应在其自由裁量权范围内行使，不得侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益，也不得以协议为名，损害行政协议相对人的合法权益。

本案中，2013年安置细则不存在违反上位法规定的情形，属于合法有效的行政规范性文件，应作为判断被诉的某区政府与翟某等人签订2015年补偿协议行为以及不履行依法安置法定职责行为是否合法的根据。从2015年补偿协议内容与2013年安置细则规定的比较可以看出，2015年补偿协议有关对翟某等人安置房屋的约定，明显与2013年安置细则规定不符，严重损害翟某等人依细则应当获得的补偿安置权利，某区政府负有按2013年安置细则规定依法给予翟某等人进行安置的职责义务。据此，一、二审判决否定某区政府签订2015年补偿协议行为中关于对翟某等人的补偿安置内容的合法性效力，责令某区政府按2013年安置细则给予翟某等人安置某镇连排住宅面积250㎡安置房，判决结果并无不当。裁定驳回某区人民政府的再审申请。