裁判要旨

参照国务院法制办公室发布的 40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》的规定，行政机关作出行政行为时未告知当事人复议权利及申请期限的，当事人的复议申请期限参照适用司法解释关于起诉期限的规定。

基本案情

2013年7月，广东省国土资源厅经广东省政府同意作出粤国土资667号《建设用地批复》，同意将兴宁市宁新街道城南、大岭、文星、寨仔、横湖等属下的集体建设用地46.7946公顷办理征收为国有土地手续。上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为兴宁市城镇建设用地。

2013年8月，兴宁市政府发布42号征地补偿安置方案公告，该公告中列明667号批复的批准机关、批准文号、征收土地四至范围、被征地村及面积、征地补偿安置标准及办法和办理征地补偿的期限以及权利人提出意见的途径和方式等主要内容。同年8月26日，兴宁市政府将42号征地补偿安置方案公告在兴宁市宁新街道文星村进行张贴。

杨某不服667号批复，向广东省政府提起行政复议申请。广东省政府作出55号《驳回行政复议申请决定书》，认为：667号批复作出后，兴宁市政府于2013年8月20日作出有关征地及补偿安置方案公告并于2013年8月26日将该公告张贴在宁新街道文星村，该公告列明了667号批复的批准文号、被征收单位、被征收土地等基本情况，保障了被征地集体及其成员的知情权。杨某作为文星村被征地集体的成员从公告之日起应当知道667号批复，但其至2016年2月才申请行政复议，已经超过了法定的六十日行政复议申请期限，据此驳回了杨某的行政复议申请。杨某不服55号复议决定，提起本案诉讼。

最高人民法院经审查认为，根据《行政复议法》的规定，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，应以行政复议法为依据。公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

《行政复议法实施条例》规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。行政复议法虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定在行政机关作出行政行为时未告知申请复议权利及申请期限的，应如何确定行政复议申请期限。为了更好地保护公民、法人或其他组织申请复议的权利，强化行政机关作出行政行为时的教示义务，对行政机关作出涉及当事人重大权益的行政行为，未告知申请复议权利和申请复议期限且公民、法人或其他组织的确不知道申请复议权利和申请期限，又无其他救济渠道的，应坚持有利于保护行政复议申请权的原则。此时应当兼顾到行政复议和行政诉讼的衔接，参照行政行为发生时行政诉讼法及司法解释的相关规定来确定行政复议的申请期限。

根据本案被诉行为作出时有效的《最高人民法院关于执行 〈行政诉讼法〉 若干问题的解释》的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或应知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或应知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。

在行政机关未告知申请复议权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的期限应当从知道或应知道行政行为内容之日起最长不得超过二年。其中，二年复议申请期限的起算点是“知道或应当知道”行政行为内容之日起计算。如果当事人“应当知道”的时点已经确定，从“应当知道”之日起超过二年申请行政复议的，属于超过法定申请复议期限的复议申请。

本案中，2013年7月，经广东省政府同意，广东省国土资源厅向梅州市政府作出667号批复。2013年8月，兴宁市政府发布42号征地补偿安置方案公告，该公告中列明667号批复的批准机关、批准文号、征收土地四至范围、被征地村及面积、征地补偿安置标准及办法和办理征地补偿的期限以及权利人提出意见的途径和方式等主要内容。同年8月26日，兴宁市政府将42号征地补偿安置方案公告在兴宁市宁新街道文星村进行张贴。兴宁市宁新街道办事处文星村民委员会、上杨经济合作社、下杨经济合作社、黄屋经济合作社、老人大经济合作社、胡屋经济合作社等被征地单位出具《兴宁市2013年第八批次城镇建设用地张贴征收土地及土地补偿安置方案公告证明》，证明42号征地补偿安置方案公告在宁新街道文星村进行张贴的真实性。杨某作为兴宁市宁新街道办事处文星村上杨经济合作社的村民，自上述公告期满之日起即应当知道667号批复的内容以及提出异议的途径和方式，但其直到2016年2月1日才向广东省政府提起行政复议申请，明显已经超过二年的申请期限。广东省政府以杨某超过行政复议期限为由，作出驳回行政复议申请决定，处理结果并无不当。