在行政协议法律关系中,签订行政协议的公民、法人或其他组织以及行政主体都需按协议约定的内容,各自履行义务。即使出现无法继续履行行政协议的正当事由,行政主体也应尽到相应的附随义务,即在合理时间内及时通知签订协议的公民、法人或其他组织并说明不能继续履约的理由,还需采取适当的补救措施,尽量减少因无法继续履约给签订协议的公民、法人或其他组织造成的损失,若因此给签订协议的公民、法人或其他组织造成损失,还应当予以补偿。

对于行政主体无正当理由未依约履行行政协议的,签订协议的公民、法人或其他组织请求人民法院判令行政主体承担违约责任,主张赔偿协议按期履行后可获取的经济利益,属法律规定范围之内的正当诉求,符合合同法关于违约责任承担的相关规定,人民法院应予支持。行政协议本身具有的公益性并不能免除行政主体应负有的违约赔偿责任,公益性与违约责任是两个不同层面的问题,不能以行政协议的公益性来免除行政主体应当承担的赔偿责任。

基本案情

2005年,某公司以转让方式获得面积为9.97亩的涉案地块使用权,并于同年12月办理了土地使用权证,该证显示该地块坐落于某区中心区，面积为6089.5㎡,地类用途为综合,类型为出让,终止日期为2047年。后某区管委会(甲方)为完善开发区中心广场公共服务设施,优化投资环境,决定对某公司(乙方)在开发区中心广场原9.97亩土地进行调整置换,双方于2017年签订《土地置换协议书》。

协议约定:甲方用14.19亩土地进行置换补偿。新置换的土地由两个部分组成:第一部分是某酒店后侧7.19亩土地;第二部分是开发区中心广场对面某国道北侧、沿街125米长地段约7亩土地。土地置换事宜，在合同约定条件下，由甲方相关职能部门与乙方另行签订土地使用权出让合同。

协议第三条约定：甲方负责安排相关部门在约定的期限内为乙方办理土地使用权证。其中某国道北侧7亩用地在2个月内办理征地手续并交付乙方使用，力争在3～5月内完成办证手续。该协议签订后，某区管委会对某酒店后侧7.19亩土地的置换履行完毕;对开发区中心广场对面某国道北侧地块的置换，未予履行。某公司仍持有原9.97亩土地的使用权证，其多次要求某区管委会履行未果，诉至法院。

某市中级法院一审判决:某区管理委员会继续履行《土地置换协议书》之约定，于该判决生效之日起十日内向某公司交付开发区中心广场对面某国道北侧7亩土地，并在二个月内办理土地使用权证。某公司不服一审判决，向省高级人民法院提起上诉。省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。

某公司不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查认为，根据某公司的再审申请理由和请求以及一、二审判决，本案主要的争议焦点为:一是原审判决是否遗漏了当事人诉讼请求;二是再审被申请人是否应当对再审申请人予以赔偿。最终裁定本案指令某省高级人民法院再审。

本案分析

行政协议订立生效后，行政机关即应严格依法律规定，按行政协议约定内容予以履行，不得随意行政。签订协议的各方均须按协议约定内容各自履行义务，但由于行政协议是对未来须实现事项的约定,在出现特殊情形下,可能会使得签订行政协议一方或各方无法继续履行协议。只有在出现国家政策发生重大调整等因素使得继续履行行政协议将会导致国家利益、社会公共利益被损害的情形下，行政机关才能选择放弃履行行政协议。

行政机关若是不再履行行政协议,还应及时采取补救措施,给签订行政协议的公民、法人或其他组织造成损失的,须予以补偿。故签订行政协议的行政机关不再继续履行协议内容是有条件、有限制的，还要充分保护好签订行政协议的公民、法人或其他组织的合法权益,也要尽到相应的附随义务,即在合理时间内及时通知协议另一方并说明不能继续履约的理由。这是行政机关应尽的职责。

行政协议的订立也是行政机关承诺的一种体现,所以行政协议的履行不仅体现行政机关依法行政,还要求其诚信行政。在审理行政协议案件中,人民法院可适用合同法的相关规定,当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的,在履行义务或采取补救措施后,对方还有其他损失的,应赔偿损失。

当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的,损失赔偿额应相当于因违约所造成的损失,包括合同履行后可以获得的利益,但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或应预见到的因违反合同可能造成的损失。当行政机关无正当理由不履行行政协议时,签订行政协议的另一方有权要求行政机关承担违约责任，而且对于行政协议履行后可以获得的利益也可提出主张。

行政协议本身的公益性质不能免除行政机关承担的违约赔偿责任。在行政协议案件中,对于未按约定履行行政协议的行政机关承担的赔偿责任或是违约责任,在行政机关行使法定职责过程中,不仅签订行政协议是出于维护社会公共利益的需要,其他形式行政行为的作出也都是为了维护社会公共利益,如行政机关基于公益即可减轻其因违法行政行为给公民、法人或者其他组织的赔偿责任,则是实质上违反了依法行政的基本原则,也是对行政机关任意行政或违法行政的纵容。遵照有损害即有赔偿的原则,行政机关作为社会公共利益的代表者和维护者,一方面,更需要严格地诚信行政;另一方面，也应当对其违约责任承担相应的赔偿责任,以弥补签订行政协议的另一方的损失,体现公平原则。