对行政诉讼法认为行政机关不依法履行、未按约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的规定不能作过于机械的理解,即当事人对行政协议争议提起诉讼的情形不仅包括所明确规定的四种情形,还应包括协议订立时的缔约过失,协议成立与否,协议有效无效,撤销、终止行政协议,请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。也即因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生的有关争议均属于行政协议争议。

基本案情

2016年,蒋某以某区管委会为被告,向某市中级人民法院提起诉讼,其与征地服务中心于2015年签订的《征地拆迁补偿安置协议》主体不适格,实体内容及程序均属违法。故请求法院判决撤销该《征地拆迁补偿安置协议》,并对协议依据的45号文件进行合法性审查。

某市中级法院一审认为,蒋某认为其与征地服务中心签订的《征地拆迁补偿安置协议》侵害其合法权益,以某区管委会为被告提起诉讼属错列被告。蒋某的起诉不属人民法院行政诉讼受案范围,裁定驳回蒋某的起诉。

蒋某不服一审裁定,向某市高级人民法院提出上诉。市高级法院二审认为,蒋某的起诉状中所诉理由均系对签订协议时的主体、程序以及协议约定和适用法律所提出的异议,并不属法律所规定的行政机关不依法履行、未按约定履行或违法变更解除协议内容等范畴,故蒋某的起诉依法不属人民法院行政诉讼受案范围。裁定驳回上诉,维持原裁定。

蒋某不服,向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查认为,本案争议焦点之一在于蒋某在本案提起撤销行政协议的诉讼请求是否属行政诉讼受案范围。行政协议是行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或其他组织协商订立的协议。就争议类型而言,除行政诉讼法所列举的四种行政协议争议外,还包括协议订立时的缔约过失,协议成立与否,协议有效无效,撤销、终止行政协议,请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议争议仅理解为行政诉讼法规定的四种情形,既不符合现行法律及司法解释的规定,也在理论上难于自圆其说,且在实践中容易造成不必要的混乱。

从行政诉讼法、合同法及其司法解释的相关规定看,对行政协议的起诉不仅限于行政诉讼法列举的四种情形,而应包括所有的行政协议争议。行政行为有实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效规定,行政协议作为行政行为的重要组成部分,如其有上述规定情形,公民、法人或其他组织申请确认行政协议无效的,人民法院判决确认无效。

原告请求解除协议或确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理的规定,公民、法人或其他组织可依法请求解除行政协议或确认行政协议无效。

人民法院审查行政机关是否依法履行、按约定履行协议或单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范及合同法规定的下列合同,当事人一方有权请求人民法院或仲裁机构变更或撤销:因重大误解订立的;在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求人民法院或仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的,人民法院或仲裁机构不得撤销的,公民、法人或其他组织可依法请求变更或撤销行政协议。公民、法人或其他组织可依法向人民法院请求变更、撤销及解除行政协议或确认行政协议无效等,而不应仅限于行政诉讼法规定的四种情形。

如相关行政协议争议不纳入行政诉讼的受案范围,又因其行政性民事诉讼不予受理,极易造成行政诉讼和民事诉讼均不受理的尴尬局面,亦有悖于现代行政诉讼为公民、法人或其他组织提供无漏洞、有效的司法保护的主要宗旨。

将相关行政协议争议排除出行政诉讼的受案范围,意味着有关行政协议争议游离行政法制轨道,既不能及时有效地依法解决相关行政争议,也不利于监督行政机关依法行使职权。故而,不应将“行政机关不依法履行、未按约定履行或违法变更、解除协议”四种情形设定为提起行政协议行政诉讼的受理条件,原审法院对行政诉讼法规定作狭义的文义理解,属适用法律错误,依法应予纠正。