基本案情

2001年,五组作为甲方与作为乙方的史某签订土地承包合同一份,甲方将本村包括原某农场在内的110亩土地及地上的附属物,承包给乙方。甲方只承担农业税,其他费用由乙方承担,合同到期后,乙方保证地上的所有附属物完整无损,无条件地把地上的所有附属物交回甲方。后五组将该土地及上述的树木、附属物交付给史某,史某每年向五组缴纳承包款。

2014年,史某作为甲方与作为乙方的楚某签订了土地承包转让合同一份,甲方将其承包经营的五组110亩土地使用权、经营权和地面上的附属物转让给乙方,并由某庄村民委员会盖章确认。从2015年开始,楚某向某庄村民委员会缴纳该土地承包款。

后该土地上原建筑物及树木等被移除,建设了搅拌站及租赁站。同年12月,某市国土资源局针对位于五组,村道路西侧,南北两块分别由王某和张某占用,地类为基本农田的情形下达113号、115号《行政处罚决定书》各一份,处罚内容为:张某圈占并长期使用基本农田,不符合某镇土地利用总体规划,未办理合法用地手续,处罚如下:1.责令张某退还非法占用的土地;2.拆除在非法占用基本农田上的新建的硬化地面及其他设施,恢复土地原状;3.对非法占地罚款共计35756元。王某圈占并长期使用基本农田,不符合某镇土地利用总体规划,未办理合法用地手续,处罚如下:1.责令王某退还非法占用的土地;2.拆除在非法占用基本农田上的新建的房屋及其他设施,恢复原状;3.对非法占土罚款共计106209.32元。

2016年,某市国土资源局针对本案所涉的土地上建设有临时板房6间,搅拌站设备一组,堆放砂石建筑用材料若干,负责人为王某的情形下达行政处罚决定书一份,处罚内容为:1.责令退还非法占用的土地;2.拆除非法占用土地上的建筑物及其他设施;3.对非法占用的土地罚款63433.92元。后五组及村民曾到该土地上主张权利。

法院审理

一审法院认为,五组与史某签订的土地承包合同成立有效,从该合同整体内容及本案实际情况来看,针对五组方,其合同目的应为史某依法律规定在农业用途范围内使用本案所涉的基本农田,并向五组依约缴纳承包款,但史某将该土地转租给楚某磊,致使现在该土地上建设搅拌站及租赁站等,即在没有取得相关用地手续的情况下,让他人擅自占用基本农田用于工业用途,根据合同相对性原则,该情形构成违约,属于违法行为,而且该违法行为致使五组合同目的不能完全实现。

某市国土资源局已经作出了上述行政处罚的内容,但至今本案所涉的土地仍被用于工业用途,故对五组要求解除与史某签订的土地承包合同的诉讼请求,予以支持。一审法院判决:依法解除某村五组与史某于2001年1月1日签订的《土地承包合同》。史某不服一审法院判决提起上诉。二审法院经审理判决驳回上诉,维持原判。

案件评述

根据我国土地利用总体规划的编制原则,在土地利用总体规划的编制过程中应坚持优化土地利用结构和布局的原则,认真听取各产业部门和各地区的意见,以便统筹安排农、林、牧、渔、建等各业用地。

土地利用总体规划一经编制完成,应按既定的用途对土地进行利用,本案中,虽上诉人史某与五组签订的合同中没有约定土地用途,但依据“合同的默示条款”的理论,当事人在合同中未明确规定,甚至从未协商过,但基于当事人的行为,或基于合同的明示条款,或根据法律的规定或交易习惯,理应存在的合同条款。

合同的默示条款具有以下特征:这类条款是实现合同目的及作用所不可少的,只有推定其存在,合同才能达到目的及实现其功能;这类条款对于经营习惯来说是不言而喻的,即它的内容实际上是公认的商业习惯或经营习惯;这类条款是合同当事人系列交易的惯有规则;这类条数实际上是某种特定的行业现则,即某些明示或约定俗成的交易规则在行业内具有不言自用的默示效力。

故尽管在案涉合同中并没有明文订立关于土地用途的条款,但因土地利用总体规划一经编制完成,就应按既定的用途对土地进行利用,在基本农田的性质未经法定程序改变之前,任何人不得改变土地的用途。故本案上诉人转变土地用途的行为违反了《土地管理法》的强制性法律规范。这一判决适用法律的逻辑推理结果,充分体现了“土地利用总体规划永久性保护基本农田和控制建设用地的原则”在司法实践中的重要地位与意义。