基本案情

原告所有的案涉平房未取得产权证。原告向某区土地管理局申请翻建案涉平房的建设用地许可证。2005年12月,原告就案涉平房书写一份书面材料,主要内容:某平房户主陈某,宅基地上原有平房,东至西长7.2米,南至北宽6.7米,平房总面积48.24㎡,建造在挡土墙上,多年失修。该平房已存在安全隐患,为彻底解决安全隐患,陈某于三个月前拆除该平房,准备重修。同年12月5日,某街道办告知该地段有准备拆迁的倾向,通过协商,本人也配合,愿意暂停改造。

某街道办承诺:如确实要拆迁,拆迁时会赔偿损失,包括现已拆除的平房和已改造好的部分。某街道办在该书写的材料上盖印,并签署以下意见:实际面积以实地丈量为准。同意实地丈量时给予一定的补偿,一层平房以建筑面积赔偿。

2007年7月,原被告签订182号房屋拆迁补偿安置协议书,该协议约定:因旧城改造项目的建设需要,原告的房屋应予拆除,双方就补偿部分按住宅产权、店面产权、无产权及红线内空地四种情形,以不同补偿标准进行补偿。其中红线内空地面积81.29㎡包含案涉平房的土地面积,该81.29㎡的空地按区位房屋补偿价的30%,即720.6元/㎡予以补偿。协议还约定,原告应于同年7月9日前搬迁完毕,并将原房屋及附属物完整交给被告拆除;被告应支付给原告产权调换后结算的差价款56544.09元,在被拆迁房屋完整交给被告之日起七日内付清。协议签订后,双方均依约履行了各自的义务。被拆迁房屋亦于2007年拆除完毕。

2011年1月，原告与被告签订182号补充01房屋拆迁补偿安置协议书,该补充协议约定,在182号协议的基础上,就店面拆迁补偿安置事宜达成补充协议,某街道办再给予原告补偿款共计154376.77元。补充协议中关于案涉平房部分的内容,约定按平均单价791元/㎡予以补偿,差价部分给予货币补偿。补充协议还约定,本协议生效后,原告对房屋及其附属物的拆迁安置,不得再提出其他任何补偿要求。原告于同年1月28日领取了补充协议所约定的154376.77元补偿款。

3月,原告的妻子李某向被告主张,182号协议及其补充协议对案涉平房仅按空地标准进行了补偿,街道未按2005年12月承诺的按当时已拆除的平房补偿。被告认为补充协议中已进行了补偿,认为对平房的补充协议已解决清楚。遂成讼。

案件焦点:原告是否超过起诉期限。

法院裁判

某区法院经审理认为:原告的房屋已于2007年拆迁并补偿完毕。案涉平房作为红线内空地的一部分,已予以补偿。按被告的承诺,被告应于2007年7月拆迁补偿时给予案涉平房以建筑面积的补偿。若原告认为被告未履行2005年的行政承诺,则应在被告应履行行政承诺的期限届满之日起六个月内提出行政诉讼。现原告于2018年6月提出本案行政诉讼,已经超过起诉期限。原告提出的要求被告按照2005年的承诺对案涉平房进行补偿的起诉,已超过起诉期限,且无正当理由,应裁定驳回原告起诉。最终裁定驳回原告陈某的起诉。二审法院同意一审法院裁判意见。

法官后语

1. 行政承诺系行政机关自我设定的义务

从本质上看,行政承诺是行政机关自我创设的义务。行政承诺,也称为行政允诺,一般是指行政机关为了实现某些行政目的,依职权向行政相对人作出的,在条件成就时作为或不作为特定行为的承诺。承诺义务的来源包括:法律法规的明确规定、行政主体在法律法规的范围内作出的进一步规定以及行政主体依据行政职权的创设。行政承诺是行政主体在法定职权范围内为自己设定的义务,是一种自我约束。

2. 行政机关应当履行行政承诺设定的义务

虽然行政承诺确定的义务并不是直接的法定义务,但作为一种授益性行为,将对相对人的权利义务产生影响。一方面,相对人的信赖利益应获保护。基于对公权力的信任,相对人必然期待行政机关未来会履行承诺的义务,并会以此为前提安排自身的行为。换言之,行政主体通过行政承诺便足以对行政相对人的实质权利义务施以影响,其产生的法律效果未必不如其他行政行为。在这种意义上,如若行政机关未能履行承诺内容,根据信赖利益保护及“有权利必有救济”的原则,相对人可以要求行政机关履行承诺的义务。

另一方面,基于诚信行政理念，承诺的义务应获履行。行政承诺作为一种新型的行为方式,本就是在法律法规空白或不足的情形下采取的辅助性、补充性手段,其基础在于政府的诚信行为。因此,倘若行政机关在许诺未来履行某种职责后未实际履行,则破坏了相对人对公权力机关的信任,违背诚信这一行政法基本原则,损害法治政府建设的权威与公信。

3. 未履行行政承诺，按照不履行法定职责确定起诉期限

行政承诺系行政机关自行设定的义务,该义务应当履行。那么在请求履行行政承诺之诉这一类型中,相应的行为逻辑即“设定义务—应当履行—未履行”。反观不履行法定职责,其行为逻辑亦可概括为“法定职责—应当履行—不履行”,二者的基本逻辑结构是相似的，类推按照不履行法定职责之规定来确定未履行行政承诺的起诉期限,具备基本的合理性及可行性,并且在充分保障行政相对人权利的同时敦促其及时行使诉讼权利。

关于不履行法定职责的起诉期限,公民、法人或其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或其他组织可向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。公民、法人或其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关不履行的,提起诉讼不受此规定期限的限制。

公民、法人或其他组织依行政诉讼法的规定,对行政机关不履行法定职责提起诉讼的,应在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。上述规定明确了不履行法定职责之诉的起诉期限规则,即起算点为履行期届满之日,期限为六个月。关于未履行行政承诺的起诉期限,未履行行政承诺的起诉期限可以明确为:在行政机关应履行行政承诺的期限届满之日起六个月内提出行政诉讼。期限方面,参照确定为六个月。在起算点方面,即应履行承诺的期限届满之日。

本案二审裁定的法院认为部分载明,应以行政允诺得以履行的时间作为提起诉讼的起算点,即以履行条件成就之日作为起算点。行政承诺中明确约定或协商过程中约定了履行期,则约定的履行届满之日即为起算点。行政承诺中未约定履行期,则履行条件成就之日起行政机关即应履行,参照不履行法定职责关于两个月履行期的规定,两个月届满后计算起诉期限。行政机关明确表示拒绝履行,则视为行政机关放弃履行期,自相对人知道或应当知道行政机关拒绝履行之日起计算起诉期限。

本案中,就案涉房屋的拆迁补偿事宜,被告在原告书写的材料上盖印并签署意见,系被告基于职权向原告作出的行政承诺。原告与被告分别两次就案涉房屋的拆迁补偿事宜签订182号协议以及补充协议。那么在两次签订协议时,被告已具备了履行承诺的条件但并未兑现,原告签订协议则表明其知道行政机关拒绝依承诺履行,故开始计算起诉期限。故原告至迟应于2011年签订补充协议后的六个月内提起诉讼,原告直到2018年方才提起本案之诉,明显超过起诉期限,依法应驳回其起诉。