开垦未利用的土地,必须经过科学论证和评估,在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内,经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地,禁止围湖造田和侵占江河滩地。根据土地利用总体规划,对破坏生态环境开垦、围垦的土地,有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

(一)开垦土地应具备的积极条件及消极条件

开垦未利用的土地,必须具备以下3个积极条件：

1.开垦土地须经过科学论证和评估。所谓科学的论证和评估,是指对未利用土地的性能、可利用的经济社会价值、开垦对周围环境的影响等因素进行科学的论证和综合评估。经过论证、评估后,认为开垦价值大,不破坏生态环境的,经依法批准后,可组织开垦。认为开垦价值不好,并对生态环境有较大负面影响的,就不应开垦。

2.开垦土地须在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内进行。土地是人类生存和发展的基础资源。随着社会经济的快速发展,人地矛盾日益突出。优化土地资源的合理利用,促进社会经济的可持续发展已经成为土地利用管理者所面临的迫切问题。新形势、新情况、新问题对新一轮土地利用总体规划的修编提出了新的要求。土地利用总体规划是合理安排社会经济各项用地,协调区域内各类用地之间以及区域内近期和远期各类用地的有效手段,是保持经济健康、持续发展的有力举措。对开垦未利用的土地同样如此。

3.开垦土地必须经依法批准。未经批准,不得擅自开垦土地。开垦土地除了具备以上3个条件之外,还必须注意对林地、草原、江河湖滩地的特别保护。

森林作为土地的天然植被,具有涵养水源、保持水木、调节气候、防止污染和减少自然灾害的作用。我国森林覆盖率本身就比较低,因此毁坏森林开垦耕地的行为必须禁止。

草原也是土地的一个重要部分,是畜牧业生产的基本生产资料,是整个自然生态环境的重要组成部分,因此,毁坏草原开垦耕地的行为同样也应禁止。

所谓围湖造田,是用堤坝等把湖滩地围起来种植或者开垦;所谓江河滩地,是指江河、湖泊水深时淹没、水浅时露出的地方。盲目围湖造田或者侵占江河滩地,会降低天然水域的调蓄和宣泄能力,人为地增加洪涝灾害,因此必须予以禁止。

（二）对破坏生态环境的开垦和围垦土地的处理

有计划、有步骤地退耕还林、还牧、还湖的主要措施。处理好退耕还林、退田还湖、退牧还草问题无疑是保护生态环境的客观需要。我国是一个农业大国,人口众多,必须要靠农业生产粮食来养活自己。因此,千百年来人们一直视土地为生命。为了扩大耕地面积,人们不惜毁林开荒、围湖造田,对环境造成了很大的危害。我国的水土流失现象非常严重,洪涝和干旱也频繁发生。

因此,为了处理好经济发展同人口、资源、环境的关系,必须要走可持续发展的道路。我国政府明确提出了退耕还林、还草、还湖,退牧还草等措施,颁布了《退耕还林条例》。这些措施的实施,会使我国的森林覆盖率上升,湖泊面积明显扩大,并且调节气候和洪水流量的功能会也大大增强。我国的生态环境因此而有望得到明显的改善。